小额担保贷款在促进创就业过程中面临的挑战与问题
小额担保贷款是由政府提供担保基金，财政提供贴息支持，银行提供小额贷款，用于支持和扶助失业人员自主创业的一项就业政策。作为积极就业政策的一项重要举措，小额担保贷款扶持创业促进就业政策在实践中加快推进，在推动“以创业带动就业”的实施、实现“稳定就业、促进就业”中发挥了积极的作用。目前，该政策已进入一个新的阶段，但也出现了新的特征、新的矛盾和问题。尤其在当前国内外经济环境不稳定，我国中小企业面临诸多经营困难，就业压力增大情况下，进一步完善相关政策，大力推进该项工作，并形成可持续的内在机制，具有十分重要的现实意义。
（一）就业机制与人力资源结构变化提出新的政策需求
随着经济社会发展和社会价值观念的变化，我国人力资源市场的内部结构形势、劳动者就业方式与观念以及就业的市场机制发生了变化。与我国劳动力市场结构转换，以及创业实践的发展密切相关，小贷政策扶持创业主体呈现出两个明显的变化：一是政策扶持的对象主体呈现多元化发展。政策实施以来，个人贷款创业者的身份结构有明显的变化，其中下岗职工的比例大幅下降，返乡创业农民工的比例大幅提高，进城务工农村劳动者、未就业大学毕业生和城镇其他失业人员的比例都有所上升；二是政策扶持的创业类型对象，已经由生存型为主转变到发展型为主。在江西的一项调查表明，60.6%的人申请小额贷款进行的创业属于初次创业，39.4%的人则具有创业经历。如果从动机区分创业类型来看，只有不到30%的人是属于生存型的创业者，多数人为实现自我的发展型创业者。
随着创业活动的推进，创业环境的改善，可以预见未来一段时间，我国社会创业将有较快和较大规模的发展，创业主体会更为复杂，各类社会群体成员都可能成为创业者，创业活动的范围、内容和方式也将更加多样化，其对创业资源和相关政策制度的需求也会增加。如何激励各类群体创业，满足其多样化政策需求，并建立起完备配套的制度体系，是有关部门面临的现实课题。
（二）政策性质定位仍待明确，体制机制亟须转换
我国小贷政策的特点突出体现在政策性质和功能定位上。自2002年以来，我国的小贷政策是由政府提供担保基金、财政提供贴息支持、金融经办机构提供小额贷款，用于支持和扶助失业人员自主创业的一项就业政策，已经从一项带有救助性的、补缺型政策逐步转向具有公共性的、普惠型政策。
我国小贷政策实施初期，总体状况并不理想，其中重要的一个原因，就是对小贷政策的性质和目标不明确，一些地方政府财政不愿意提供担保基金，而部分金融机构从自身成本和经济利益考虑，也不愿意开办这一 “业务”。即便在当前实践中，一些地方对于小贷政策的性质和功能目标仍然认识不到位，工作难以推动起来。国内外经验表明：如果性质不明、功能不清、体制不顺，就会导致机制运行不畅以及系统性风险。
（三）政策障碍有待突破、政策内容尚待完善
一是政策对象有待进一步拓宽。目前的政策对象是根据 “身份”确定的，政策扶持对象和范围的规定过于狭窄，在很大程度上限制了政策效应的发挥。虽然一些地方提出了 “全民创业”的目标，对个体创业者逐步消除了身份限制，但对扶持企业对象则都具有相对严格的资格条件，包括企业性质、经济规模和人员规模等。资格条件限制了大量中小企业和微型企业进入政策扶持范围。
二是扶持力度亟待加强。调查表明，目前无论个人创业者还是扶持企业，其资金来源主要仍然是以自身积累为主，商业融资十分困难。因此，获得政策性金融资金的支持成为他们的强烈诉求。同时，针对目前政策扶持2年期限的规定，六成以上被调查的创业者认为不能够满足实际需求，认为在创业初步成功后仍然需要第二次扶持贷款。
三是进入门槛偏高。目前小贷政策的抵押担保方式主要有几种：财产抵押 （如有价证券、存单、房产等），由公务员或机关事业单位正式职工提供反担保，由几个创业者或创业企业之间进行互联互保，通过信用社区形式进行担保和反担保。担保和反担保措施固然可以有效降低担保机构的风险暴露，但由于创业者中很多人本身就是生活相对困难的社会成员，其资金有限、社会资源匮乏，没有条件以财产抵押或第三者担保等形式提供抵押担保，现有的担保与反担保规定成为其获得政策对象资格的一道 “坎”。
